A privatização da gestão pública

Tanto a privatização das empresas estatais como a privatização no sentido de concessão, contratualização, terceirização e parcerias necessitam do comando firme do Estado de Direito Democrático, sem o qual todos esses caminhos tornam-se verdadeiras barbáries.

Por Francisco Fonseca

Muito se tem discutido, nas últimas três décadas, tanto internacionalmente como no Brasil, sobre o papel da iniciativa privada na Administração Pública e nas Políticas Públicas: desde a utilização de ferramentas e métodos empresariais na gestão pública às parcerias, terceirizações, concessões e contratos de gestão, entre outras práticas, em que o empresariado presta serviços e administra setores do Estado por meio de concessão. Ao lado dessas formas, a privatização em sentido estrito, isto é, a venda de empresas públicas ao setor privado, tem igualmente ocupado a agenda de debates.

Tema eivado de postulações programáticas (ideológicas), no sentido de afirmação ou do protagonismo estatal ou do setor privado (mercantil) e, desde os anos 1990, do assim chamado “setor público não estatal”, genérica e vagamente chamado de “terceiro setor”, há vários aspectos confusos neste debate, verdadeiro embate.

Notadamente desde a hegemonia neoliberal, “rolo compressor” propalado por think tanks, governos, mídia e comunidade empresarial, essa confusão tem aumentado substantivamente, uma vez que qualquer voz dissonante fora tida como anacrônica e extemporânea. Figuras como Von Mises, Von Hayek e Milton Friedman (e Roberto Campos, Gustavo Franco, entre tantos outros no Brasil), e governos como os de Margareth Thatcher e Ronald Reagan, com apoio maciço da grande mídia – mundial e, no caso brasileiro, dos grandes conglomerados de comunicação – obstruíram qualquer discussão acerca do papel do Estado e do mercado. Sua ideologia obtusa – o neoliberalismo – não apenas obstou o debate como impactou profundamente as sociedades ao aumentar exponencialmente a desigualdade social em nome da “meritocracia”, tomada como crença ideológica. Essa “ideologia do mérito” supostamente implicaria a supremacia imanente do indivíduo sobre as classes sociais e a sociedade, e do mercado sobre o Estado. 

A utilização de ferramentas de gestão de um setor por outro (do privado ao público e deste ao privado) é antiga, embora ocultada quando o assunto é a importância do Estado à iniciativa privada, caso, por exemplo, do planejamento e mesmo do papel estatal como protetor do capital privado em inúmeras guerras travadas ao longo da história. Mais importante, sem o Estado o capitalismo sequer existiria, como nos mostrou a clássica obra de Karl Palanyi (“A Grande Transformação: as origens de nossa época”, várias edições). Além do mais, as cíclicas crises capitalistas – como as de 1929 e 2008 – só tiveram resolução em razão do papel ativo do Estado em salvar empresas e o próprio sistema capitalista como um todo: momento em que cessam as críticas neoliberais ao “protagonismo” estatal. Aliás, a ação estatal tem sido, notadamente desde a crise de 2008, voltada às empresas e aos bancos, e não ao cidadão comum, como demonstra o volume de recursos empregados ao salvamento de setores empresarias em detrimento dos chamados “colchões sociais” capazes de proteger os mais vulneráveis, isto é, aquilo que o movimento social Occupy Wall Street sintetizou como “we are 99%”. 

Pois bem, desde a chamada New Public Management a Administração Pública vem sendo coagida pelos adeptos poderosos da hegemonia neoliberal a aplicar métodos e técnicas gerenciais advindos do setor privado e sobretudo a conceder, contratualizar e terceirizar serviços e responsabilidades a empresários e a agentes tidos como “privados sem fins lucrativos” (ou “públicos não estatais”). Estas denominações são não apenas questionáveis conceitualmente como estão no mesmo contexto do que genericamente se chama de “sociedade civil” e de “bem comum”, dentre tantas outras caracterizadas pela polissemia e pelo baixo poder explicativo caso não se os defina conceitualmente, mas de uso corrente, notadamente midiático. 

Mas deve-se notar igualmente o papel da privatização, em sentido estrito, assim como o protagonismo do setor privado no fornecimento de serviços, caso clássico do Sistema Único de Saúde e de inúmeras parcerias “público/privadas”. A privatização foi tomada como uma espécie de “panaceia milagrosa” capaz de nos salvar de todo o mal causado pela “doença do estatismo”, mote neoliberal asseverado como cantilena por Roberto Campos e diversos outros ideólogos do privatismo, devidamente divulgada pela velha mídia conservadora. Analisei esses processos de como a grande imprensa brasileira adotou esta agenda na história recente em dois livros: “O Consenso Forjado” e “Liberalismo Autoritário”.

Quanto à terceirização do serviço público e sobretudo da gestão pública, note-se que tem atingido limiares impressionantes no Brasil, a ponto de diversos setores estratégicos do Estado (notadamente no nível municipal) terem sido repassados a consultorias privadas. Aliás, consultorias têm vicejado – e obtido retorno financeiro – devido à fragilização do Estado que, muito mais do que contar com parcerias privadas, tem transferido, reitere-se, a gestão de setores estratégicos a grupos empresariais.

Deve-se notar, nesse debate, dois aspectos cruciais: a) a utilização de instrumentos privados pelo setor público (e vice-versa) não apenas é antigo como plenamente possível, como dissemos, mas desde que determinados requisitos estejam presentes. Dentre outros, ressalte-se a não delegação, em qualquer hipótese, dos chamados setores estratégicos dos governos (planejamento e gestão dos pilares constitucionais do Estado). Embora o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, editado na gestão Bresser Pereira quando titular do então Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), no primeiro governo FHC, deixasse claro quais seriam as funções exclusivas e não exclusivas do Estado, isso não impediu – ou talvez tenha “aberto a porteira” – para a privatização do Estado em sentido lato. Toda sorte de concessão e transferência tem sido adotada desde então, fragilizando ainda mais o poder público quanto ao cumprimento de suas funções constitucionais e à prestação de serviços de fato públicos, o que implica ceifar o poder do Estado como agente capaz de governar e contrariar interesses constituídos, notadamente os grandes interesses, pois voltados à apropriação privada do espaço e dos recursos públicos; b) a instituição das denominadas Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) tem como resultado, embora com exceções, a transformação de políticas públicas em apêndices dos grupos privados que, embora tidos como “sem fins lucrativos”, trazem a lógica do setor privado: valores; parâmetros de gestão; atuação voltada a grupos muito específicos, sem noção e articulação do todo; dependência, por vezes, de financiamento privado, no caso das Oscip; entre outros aspectos. Tal concessão aos agentes privados torna a gestão pública sem direção e sem capacidade de orientar e fiscalizar os agentes concessionários, contrariando o caráter monocêntrico do Estado.

O caso da prefeitura de São Paulo nas gestões José Serra e Gilberto Kassab é sintomático desse processo de privatização – que responde pelo nome de concessão, terceirização e contratualização, neste caso via OS e Oscip –, uma vez que vários setores, notadamente o (estratégico) da Saúde pulverizou-se de tal forma que o poder público municipal se tornou mero “espectador” da gestão dos serviços médicos públicos. Em outras palavras, na principal cidade do país, em diversas dimensões, o poder público foi esvaziado e fragilizado pelo amplo processo de privatização, em sentido lato, da gestão pública, devido à crença neoliberal acerca da falaciosa “eficiência” do setor privado, uma vez que tomada como imanente – e devidamente apoiada pelo BID, Bird e outros agentes de financiamento internacionais –, ao lado da própria privatização da vida política brasileira, entendida aqui como o domínio dos interesses privados sobre o público.

Cidades como São Paulo, entre inúmeras outras Brasil afora, sintetizam os efeitos perversos daquilo que – para determinados segmentos sociais – foi uma tentativa de “modernizar” e “arejar” os serviços públicos, saindo da “camisa-de-força” das regras que regem o Serviço Público: quanto aos funcionários, às contratações, às licitações, ao orçamento etc. Tal “modernidade” – termo sempre fugidio e problemático por ser utilizado com sentidos e significados distintos – tem, contudo, liquidado o sentido “público” de Estado, por mais que haja dificuldade teórica e empírica em definir o sentido do que é “público” na sociedade capitalista, como nos alerta Norberto Bobbio no livro “O Futuro da Democracia – uma defesa das regras do jogo”. Isso não significa que o Estado tenha necessariamente de agir sozinho, assim como suas ações só serão efetivas se houver transparência, participação e sobretudo “capacidade de governar”: aquilo que Carlos Matus chamou, em seu conhecido método “Planejamento Estratégico Situacional”, de “triângulo de governo”.

Os processos de concessão de serviços públicos a agentes privados, por meios diversos e com finalidades distintas, poderiam ser utilizados desde que moderadamente, isto é, sem descaracterizar a ação do Estado e seu papel estratégico, e sobretudo mantendo-se suas capacidades de direcionamento e fiscalização perante os agentes concessionários. Concretamente, isto quer dizer um conjunto de poderes do Estado: a) voltado ao direcionamento político/administrativo (ressalte-se) no que tange à implementação de políticas públicas, o que implica a coordenação dos agentes concessionários que, sem isso, agem de forma autônoma justamente pela inexistência de diretrizes estatais e pela tibieza política do poder público; b) de natureza técnica e política, com o objetivo de enfrentar os poderes constituídos, especialmente os que tendem a se apropriar privadamente dos recursos públicos; c) voltado à fiscalização dos agentes privados, o que implica impor-lhes punições severas caso transgridam as regras estabelecidas. Para tanto, aparatos técnicos estatais qualificados, regras claras e transparentes e efetividade nas ações do Estado são pressupostos para a atuação do poder público; e d) por meio da abertura à sociedade daquilo que se denomina “controle social”: conceito bastante propalado mas pouco institucionalizado.

No caso da prefeitura de São Paulo na gestão Serra/Kassab, e muito do que se sabe a respeito de diversas gestões Brasil afora, houve a privatização no sentido de conceder, terceirizar e contratualizar sem as capacidades acima delineadas. Dessa forma, houve a privatização do Estado no sentido mais destrutivo deste termo, sem que houvesse diretrizes e fiscalização burocrático/institucional efetivos (sem contar o desmonte da descentralização nas subprefeituras). Nesse sentido, é significativa a recente declaração do candidato do PSDB à presidência da República, o senador “mineiro/carioca” Aécio Neves (o governador “gerencialista”): de ser o PSDB o “partido das privatizações”!

Se à gestão pública – e ao pensamento político e administrativo – não cabe oposição programática pura e simples quanto à utilização de ferramentas e parcerias com o setor privado, é sabido, pela observação da história recente, que tal utilização não pode ser vista como panaceia, assim como ao Estado cabe o papel de governar, priorizando os próprios instrumentos da gestão pública: seus funcionários e suas ferramentas – que podem e devem ser incentivados e inovados – tendo em vista os objetivos do poder público. 

A “moderna” gestão pública significa a existência regular de concursos públicos, carreiras públicas (estrutura de cargos e salários atrativos), treinamento e qualificação constante do corpo burocrático, ampliação dos percentuais de funcionários públicos em cargos estratégicos, transparência, abertura de canais de participação popular e controle social, e sobretudo a compreensão de que a gestão pública tem pressupostos, características e objetivos distintos da administração privada. Antes de abrir-se a terceiros, deve-se qualificar o poder público para que seja eficaz, eficiente e efetivo. Ainda assim, por mais que se possa, reitere-se, utilizar ferramentas da gestão privada na gestão pública – como é o caso, por exemplo, do programa Gespública do Governo Federal –, a grande inovação desta (a gestão pública), que se faz e refaz continuamente, é criar seus próprios mecanismos capazes de induzir comportamentos (em diversas dimensões), diminuir desigualdades, ofertar políticas públicas de qualidade, entre tantos outros objetivos advindos da Constituição Federal de 1988 e das demandas democráticas de movimentos sociais e do pensamento progressista. 

Tanto a privatização das empresas estatais (venda de ativos públicos ao capital) como a privatização no sentido de concessão, contratualização, terceirização e parcerias, entre outras formas, necessitam do comando firme e forte do Estado de Direito Democrático, sem o qual todas as formas de privatização tornam-se verdadeiras barbáries!